Administração ambiental portuária, um novo campo da política ambiental brasileira.
“...brigam Espanha e Holanda pelos direitos do mar;... o mar é de quem o sabe amar...”
Milton Nascimento/Leila Diniz
“Um cafuné na cabeça, malandro, eu quero até de macaco”
(Sentinela)
A conservação dos recursos do mar é conteúdo importante do raciocínio estratégico sobre nossas alternativas de desenvolvimento. Na década de 80, a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar, cuja Secretaria é ocupada pelo Ministério da Marinha, iniciou o desenvolvimento de duas políticas correlatas, destinadas a este fim: a política setorial de recursos do mar e a política nacional de gerenciamento costeiro. Ambas as iniciativas se relacionam aos acordos e convenções internacionais sobre o aproveitamento do mar e das zonas econômicas que podem ser utilizadas pelos países, redefinindo os anteriores entendimentos sobre mar territorial.
A preocupação com a qualidade ambiental da zona costeira vem do reconhecimento das características ecológicas da vida marinha. Aí, como nos ecossistemas terrestres, a produtividade ecológica dos diferentes espaços é desigual. Há regiões em que há mais transformação de energia e matéria em outras formas de matéria e energia; num deserto, a vida se multiplica menos e com menor diversidade que numa floresta tropical úmida. Em alto mar, a produtividade biológica é semelhante à dos desertos. É na zona de costa, onde ocorrem as interações terra-mar, que a cadeia alimentar marinha se inicia, a partir de uma enorme atividade de fotossíntese das espécies vegetais, muitas delas de pequeno porte. Escapa muitas vezes ao senso comum que a fotossíntese que ocorre no mar, especialmente na zona costeira, produz a maior parte do oxigênio de nossa atmosfera. Ou que os cardumes que aproveitamos para a pesca dependem, para sua renovação, da vida que ocorre nessas regiões. Por sua vez, os espaços naturais costeiros têm diferentes graus de contribuição para este conjunto de fenômenos vitais, devendo-se reconhecer a importância ecológica extraordinária dos ecossistemas estuarino-lagunares, onde as águas doces e salgadas se encontram e se misturam e formações como os manguezais desempenham funções que muitos comparam à de berçários das espécies marinhas, por fornecerem abrigo, nutrientes e outros fatores ambientais propícios a múltiplas espécies em diferentes estágios da reprodução e crescimento.
Não menos importante que os fenômenos de renovação da vida ligados aos processos ecológicos é o fato da costa guardar também uma memória cultural de nossa história, monumentos construídos que documentam, como bem lembra a estudiosa Judith Cortezão, o namoro do homem com a natureza no território brasileiro.
As águas calmas fizeram dos estuários tropicais os portos que articularam ao longo da história nossa economia ao exterior. Nas recentes décadas, um estilo de desenvolvimento predatório fez dessas estruturas e atividades grandes pólos econômicos e ao mesmo tempo concentrações de práticas poluidoras, combinadas a outras infra-estruturas de extração de recursos naturais, transporte e áreas de instalações industriais. Por diferentes razões, todas ligadas às limitações da política ambiental brasileira, os controles ambientais sobre as atividades portuárias foram até recentemente iniciativas fragmentadas e de alcance parcial, incapazes, portanto de inserir satisfatoriamente fenômenos tão decisivos para a qualidade ambiental da costa brasileira em planos de desenvolvimento cujo objetivo seja harmonizar atividade econômica e características do meio ambiente, numa perspectiva sustentável.
A agenda ambiental portuária é uma iniciativa governamental que surge recentemente no contexto do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro, visando levar os portos brasileiros a desenvolverem sua administração ambiental, de forma abrangente e compatível com o zoneamento ecológico-econômico da costa. Entre outras características definidas em função da experiência do trabalho de gerenciamento costeiro até aqui amadurecida, esta agenda portuária propõe um papel ativo em seu desenvolvimento para os diferentes setores das comunidades afetadas/envolvidas com a vida dos portos, em especial as universidades.
Um dos aspectos de interesse no acompanhamento dessa nova etapa na vida do porto de Santos é a multiplicação das experiências de gestão ambiental empresarial que vão sendo implantadas nos terminais privatizados, ensejando uma discussão sobre o papel deste tipo de iniciativa na redefinição das relações do porto com a cidade e com os mercados extra-regionais, a partir de suas repercussões na qualidade dos espaços estuarinos.
A degradação dos ambientes naturais e construídos da costa é uma das manifestações da crise ambiental vivida pelo país, que se associa ao caráter predatório do processo de desenvolvimento experimentado a partir da configuração do pós-guerra, quando as grandes empresas localizadas nos países mais dinâmicos do mundo capitalista passam a transferir suas plantas para os países periféricos. Esse movimento, que caracteriza na abordagem cepalina o “estilo de desenvolvimento transnacional” (Sunkel, 1984), tem entre outras características a transferência de processos de transformação marcados por um alto potencial de impacto ambiental, por tratarem-se de tecnologias antiquadas no que se refere à geração e controle de resíduos e efluentes, além de intensivas no uso de recursos naturais e energia. O padrão de localização dos parques industriais assimilados nesse contexto pelo território brasileiro se definiu por alto índice de concentração espacial (Santos, 2001), e pela escolha de locais em função de vantagens como a proximidade de mercados ou facilidades de escoamento/fornecimento de produtos e matérias primas, como no caso dos portos. Isso acarretou também a concentração das cargas poluidoras e seu despejo em ecossistemas de grande vulnerabilidade, como os estuários.
A decorrente concentração espacial da oferta de empregos atraiu movimentos migratórios, para os quais contribuíram também as mudanças na agricultura, fortemente mecanizada e quimificada, utilizadora enfim de capital intensivo, e, portanto concentradora da propriedade e poupadora de mão de obra. A dinâmica das novas fronteiras agrícolas e de garimpo, impulsionadas também pelas estratégias de viés geopolítico das administrações do ciclo militar, incrementou por sua vez este aspecto demográfico fundamental da relação sociedade/ambiente do Brasil atual: a mobilidade da população, construindo e reconstruindo assentamentos precários nas periferias das cidades do automóvel (Martine, 1993; Hogan, 1999).
O risco ambiental, associado a fenômenos naturais amplificados pela urbanização caótica (como no caso de enchentes e escorregamentos de encostas de morros) ou aos acidentes tecnológicos, distribui-se desigualmente entre os diferentes segmentos da população. Como outros países latino americanos, temos os males ambientais do superconsumo convivendo com os males ambientais do sub-consumo. A insalubridade ligada à convivência com o lixo e os esgotos nas áreas pobres está tão presente quanto os impactos associados ao desperdício dos padrões de consumo dos estratos de maior renda. Problemas ambientais de primeiro mundo e de terceiro mundo conferem a nossa realidade peculiaridades em relação às características gerais da sociedade do risco, descrita por Ulrich Beck (1998): atingimos a disseminação do risco sem que as carências básicas das maiorias tenham sido mitigadas.
A costa brasileira, que guarda as marcas mais antigas de um povoamento europeu predatório desde os primeiros momentos, vive nas últimas décadas um novo movimento de ocupação, que está em curso, impulsionado não apenas pelos grandes projetos de impacto que combinaram pólos industriais a portos, rodovias e/ou ferrovias, articulados conforme o caso a novas frentes de produção agrícola ou extração de minérios, e em certos casos empreendimentos de geração de energia. Novas facilidades de acesso favoreceram um surto de urbanização, conduzida pelo uso especulativo dos recantos “isolados” tornados próximos dos grandes mercados a partir da abertura ou asfaltamento das estradas (Moraes, 1995). Expulsando dos terrenos junto ao mar seus moradores tradicionais para vender residências caras, o veranismo, turismo de sol e mar fortemente sazonal, trouxe consigo os vários problemas ambientais relacionados ao turismo de massa, configurados no desequilíbrio entre a oferta de infra-estrutura – inclusive sanitária – e o volume concentrado de visitantes nas temporadas de verão (Ruschmann, 1999). Em algumas regiões, como o litoral norte de São Paulo, a construção civil associada a este movimento de ocupação/especulação funciona como fator de atração para fluxos migratórios que se mantêm no tempo.
É drástica a mudança dos espaços costeiros a partir da instalação dos processos de transformação, armazenamento e transporte de produtos e matérias primas com maior ou menor potencial de risco ambiental, e dos assentamentos urbanos estruturados com base neste processo brevemente esboçado, em que se combinam a segregação espacial dos segmentos de baixa renda com a apropriação especulativa dos espaços mais nobres em termos de atratividade paisagística, em todos os casos sem maiores prudências no que se refere à liberação de diferentes formas de poluição orgânica ou química, nas águas, no solo ou no ar; desmatamentos, aterros de áreas úmidas; descaracterização cultural e urbana; desalojo e marginalização de populações tradicionais. A atividade pesqueira enfrenta a redução de cardumes, associada às diferentes formas de poluição e devastação em que se inclui a própria pesca predatória.
O litoral paulista faz parte da porção de costa brasileira que abriga os remanescentes da mata atlântica, protegidos formalmente e integrantes de uma Reserva da Biosfera decretada pela UNESCO, mas cujo patrimônio de diversidade biológica, similar à da Amazônia, se vê constantemente ameaçado por esta dinâmica devastadora. É comum encontrar conflitos em relação às áreas de Parque que protegem a mata atlântica, patrocinados pelos interesses que constroem a partir das planícies costeiras as cidades do lucro, e que encaram os limites ambientais de usos como entraves ao desenvolvimento (Cunha, 1996; Dias e Padovan, 1995).
A costa brasileira assim aparece como uma verdadeira frente de ocupação e mudança do território. Este fenômeno passa agora a ser alavancado pelo elenco de alterações institucionais e nos padrões de gerenciamento dos portos, que atingem as técnicas e as relações de trabalho, e de forma geral prometem redefinir as repercussões destas atividades na economia e no uso dos recursos das regiões em que se inserem, inclusive as próprias cidades que os abrigam.
O porto de Santos, historicamente um elemento articulador das configurações espaciais no conjunto da região estuarina da Baixada Santista – tendo sido um dos fatores de origem, por exemplo, da própria instalação do pólo de Cubatão (Goldenstein, 1965) - trilha um caminho por onde já avançaram outros grandes portos do mundo. A conteinerização das cargas, a automação dos processos, o uso da telemática no controle dos sistemas de trabalho, são aspectos de uma mudança tecnológica e operacional com foco na eficiência de áreas portuárias que passam a ser centros de logística, articulando redes de transportes de terra, ar e mar, a serviço de fluxos internacionais de bens, cujo gerenciamento lança mão em escala crescente de infra-estruturas de telecomunicações e tecnologias de informação (Meyer, 1999). Essas mudanças têm amplas repercussões sobre a vida dos lugares, seja por alterarem drasticamente o volume e o perfil das oportunidades de trabalho, seja por acelerarem o tempo da economia e da vida cotidiana, criando o ambiente que Milton Santos define como o meio técnico-científico-informacional (2001).
As conexões entre as novas e as antigas economias e suas repercussões na costa compõem o contexto em relação ao qual procura atuar a política do gerenciamento costeiro.
A proposta do gerenciamento costeiro traz uma promessa de evolução da administração ambiental brasileira, marcada pela superposição de atribuições entre diferentes compartimentos burocráticos e ao mesmo tempo pela falta de cooperação e visão integrada capaz de reunir as intervenções destas mesmas burocracias numa política abrangente de qualidade ambiental.
Tais características são herdadas da fase em que o estado brasileiro foi sócio da economia predatória, criando, no período autoritário, as condições de estabilidade sociopolítica requeridas para o ciclo de investimentos estrangeiros e alocando os investimentos em infra-estrutura que alavancaram os novos pólos de desenvolvimento numa perspectiva de maximização dos usos do território. Esta era a fase em que o discurso oficial comemorava a poluição como o “preço do progresso”, e o Brasil liderava, na Conferência sobre ambiente humano em Estocolmo, em 1972, um bloco de países que se opunha às idéias de limitar o crescimento econômico, em função dos problemas ambientais que já se desenhavam com alcance global. A política ambiental do período se caracteriza por tentar responder às denúncias dos casos de poluição e devastação – cuja repercussão eventualmente poderia afetar os financiamentos externos para os grandes projetos de impacto – com a criação de uma agência voltada ao equacionamento da poluição, mas com poucos poderes hierárquicos em relação ao conjunto da tecnoburocracia desenvolvimentista. Reunião de especialistas dedicados a temas específicos, esta Secretaria teve via de regra uma ação despolitizada e concorrente com outras agências pré-existentes, como a Superintendência da Pesca ou o Instituto de Desenvolvimento Florestal, IBDF, na melhor tradição de uma burocracia personalista e patrimonialista (Guimarães, 1986).
Muitas das bases conceituais e legais do Sistema Nacional de Meio Ambiente, desenvolvidas em parte pelos técnicos destas agências, só passariam a ser postas amplamente em prática com o avanço do processo de democratização, que teve no movimento ambientalista uma das energias impulsionadoras. Esta força, com a ascensão ao poder de governadores eleitos, passava a influenciar nas novas conformações dos órgãos oficiais, especialmente através da constituição de Conselhos de meio ambiente abertos a entidades não governamentais, além de colocar em funcionamento de forma sistemática, já no governo Sarney, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), cuja primeira resolução instaurou o Estudo de Impacto Ambiental como instrumento de licenciamento para grandes projetos.
O ápice da expressão do movimento ambientalista como transformador do estado brasileiro se daria na Constituinte, mediante a conquista de um capítulo dedicado ao meio ambiente, além da presença deste parâmetro em diversos outros capítulos e através ainda das novas divisões de responsabilidades entre os níveis da Federação, o que criou condições para a descentralização da política ambiental (Cunha, 1996, Machado, 1991). Na opinião pública, a eclosão do tema meio ambiente ocorreria em 1992, com a Conferência Mundial sobre Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro. Em paralelo a este evento, ficaria também evidente a diversificação de atores envolvidos com a questão ambiental, que agora passavam a ir muito além dos ambientalistas tradicionais (Viola e Leis, 1992; Leis, 1996).
O arcabouço legal destinado aos controles de poluição, desenvolvido em boa parte ainda antes da democratização do país, combina instrumentos administrativos, centrados na necessidade de licenças ambientais, com a obediência a critérios técnicos (padrões de qualidade e normas de emissão) que de forma geral foram copiados da legislação estrangeira, em especial norte americana (Monosowski, 1989; Zulauf, 1994). Sua aplicação passou a ter amplitude variada nos diferentes estados brasileiros em função do maior ou menor grau de estruturação de agências estaduais, da atuação supletiva do órgão federal, e da abertura das agências de meio ambiente às pressões e reivindicações dos grupos de cidadãos (Ferreira, 1998). A abertura à participação era uma mudança cultural importante que desafiava os técnicos dos órgãos ambientais, já que se vinha de uma era em que havia atividades de interesse do desenvolvimento e da segurança nacional cujo controle fora centralizado na União por decreto presidencial, em 1977.
A ideologia preservacionista de muitos dos tradicionais grupos ambientalistas funcionou muitas vezes como obstáculo a um acompanhamento mais constante das políticas de controle de poluição, que por sua complexidade técnica e por não estarem aparentemente relacionadas ao “verde”, ou seja, à preservação de florestas e outros conjuntos naturais, eram mais difíceis e menos interessantes como foco de atenção, em contrapartida à implantação de parques ou estações ecológicas, enquadrados no ideário que persegue a constituição de “paraísos” intocados (Diegues, 1994).
Estes fatores ajudam a entender por que a política ambiental brasileira apresenta-se como um conjunto de procedimentos fortemente burocratizados, uma sucessão de guichês de licenciamento e fiscalização cuja efetiva operacionalização não gera confiança na melhoria da qualidade ambiental, necessariamente. As mudanças institucionais, como a criação do IBAMA (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis), não chegaram a resultar na construção de um patamar satisfatório de desempenho integrado, como mostra o fato de em uma década de existência este órgão ser objeto da segunda reavaliação institucional, recentemente decretada.
Em relação a este contexto fortemente conflitivo, o gerenciamento costeiro inova por adotar sistematicamente o uso do zoneamento ecológico-econômico. Este é um dos instrumentos de gestão ambiental previstos na legislação brasileira, que permite avançar do conflito pontual entre projetos econômicos e critérios de licenciamento, para estudar o conjunto dos ecossistemas de uma região, identificar potenciais e vocações e propor uma distribuição das atividades conforme as capacidades de sustentação ecológica. Nesse sentido, é um instrumento de planejamento e de negociação, abrigando um vasto leque de possíveis usos, dos mais preservacionistas aos mais tolerantes em termos de alterações ambientais, e comportando o reconhecimento de situações de fato (usos atuais) e cenários desejados, horizontes de qualidade que podem merecer prazos mais ou menos dilatados conforme as relações de força entre os diferentes interesses em questão, a disponibilidade de recursos e outros fatores que interfiram na viabilidade das operações necessárias para atingir-se determinadas metas (Moraes,1999; Filet, 1995).
Outra ação governamental que incide sobre a vida dos portos, em maior ou menor escala, é a política de recursos hídricos. Seu escopo básico consiste em estruturar colegiados de interesses por bacia hídrica, com representação de governos, usuários e entidades da sociedade civil, de forma a estabelecer planos de gerenciamento dos recursos hídricos, com adoção de alguns instrumentos de gestão inovadores, como a própria cobrança pelo uso da água, na expectativa de gerar atitudes mais responsáveis no que se refere à economia de recursos hídricos (Muñoz, 2000). Esta política representa uma evolução da anterior situação em que os usos das águas eram decididos com forte influência de alguns usuários, como os interesses das obras de geração de energia elétrica, saneamento e irrigação, e embora ocorra novamente certo grau de superposição com outros colegiados e agências de meio ambiente, ao menos integra nos objetivos da ação proposta a perspectiva da sustentabilidade ambiental.
Oriunda da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar – CIRM, a agenda ambiental portuária responde às demandas postas pelo programa integrado de modernização portuária, PIMOP. Lembra que os portos do país fazem parte dos Corredores Estratégicos de Desenvolvimento, respondendo pela movimentação de 90 % do conjunto do comércio exterior do país, o que levará não apenas a utilizar a atual rede de instalações, mas certamente à necessidade de sua ampliação, com repercussões no meio ambiente. A implantação de infra-estruturas novas acarreta, lembra o documento, alterações na dinâmica costeira, com indução de processos erosivos e de assoreamento e modificações da linha de costa; supressão de manguezais e de outros ecossistemas costeiros; dragagens e aterros; comprometimento do uso de recursos ambientais por outras atividades, como turismo, pesca, transporte local; alterações na paisagem (CIRM, 1998). As operações portuárias têm impactos diretos que incluem acidentes ambientais com derrames, incêndios, perdas de cargas; dragagens e disposição de sedimentos dragados; geração de resíduos sólidos; contaminações por lavagens de embarcações e drenagens de instalações; introdução de organismos nocivos por águas de lastro e passageiros contaminados; lançamento de efluentes líquidos e gasosos. Tais impactos se ampliam, segundo o documento, quando se analisa a indução da ocupação nas áreas retroportuárias e adjacentes aos eixos de transporte, bem como o desenvolvimento de atividades industriais e agrícolas associadas.
Para fazer frente a estes fenômenos, e coerentemente com o andamento dos trabalhos do gerenciamento costeiro, a agenda ambiental portuária propõe um modelo de gestão ambiental para os portos, cujos parâmetros incluem a observância às políticas de meio ambiente, recursos do mar e recursos hídricos, bem como às convenções internacionais e ao plano nacional de gerenciamento costeiro, destacando-se a compatibilização de propostas de ampliação de portos com as diretrizes do zoneamento ecológico-econômico da costa. Os planos diretores municipais são igualmente evocados para fim de compatibilização dos planos de desenvolvimento e zoneamento, e os de revitalização de áreas portuárias; bem como a necessidade de monitoramento e controle ambiental da atividade portuária, e a implementação de planos de contingência para preparação e resposta em casos de acidentes. O documento destaca a meta de implantação de normas de qualidade, como as ISO 9000 e ISO 14000, que além de seus reflexos positivos para a vida portuária aumentam a competitividade do porto em mercados cada vez mais exigentes.
Está assim aberta uma nova frente de política ambiental, dedicada a um esforço global de equacionamento dos problemas ambientais associados às atividades portuárias. Até então, de forma geral, os portos não foram objeto de iniciativas de controle ambiental amplas, em parte por pré-existirem à legislação ambiental, em parte pela situação confusa de superposição de competências entre os diferentes órgãos ambientais. Entre outras conseqüências negativas, esta falta de controles traz o próprio desconhecimento, por parte das comunidades de trabalhadores e moradores das regiões portuárias, a respeito dos riscos a que estão submetidas direta ou indiretamente.
Em 1996, a Câmara Paulista do Setor Portuário dedicou-se, através de um de seus grupos temáticos, a elencar as demandas para desenvolver um plano de gestão ambiental da atividade. O Relatório deste grupo elenca como intervenientes em relação a este objetivo, na região de Santos, o seguinte conjunto de instituições: Marinha do Brasil, CETESB (Companhia Estadual de Saneamento Ambiental), IBAMA, Secretaria Estadual de Meio Ambiente com seus órgãos DEPRN (Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais, que controla os desmatamentos) e DAIA (Divisão de Avaliação de Impactos Ambientais), DAEE (Departamento estadual de Águas e Energia Elétrica), Comitê de Bacia da Baixada Santista, Instituto de Pesca, Vigilância Sanitária, Prefeituras Municipais, Conselho da Região Metropolitana da Baixada Santista, SABESP (Companhia de Saneamento básico do Estado), além da participação para fins de estudo e pesquisa de um sem número de instituições. O documento identifica uma situação de fragmentação dos instrumentos de gestão ambiental por todos estes órgãos das três esferas do Executivo, bem como o aspecto pontual e conflitivo dos interesses dos usuários das águas estuarinas, em que se incluem as demandas reprimidas por espaços habitacionais, que vão competir com o porto e as indústrias pelos espaços remanescentes junto aos canais. Por tudo isso, a Câmara apontava a ausência de uma política integrada de meio ambiente para o porto, resultando em deficiente controle dos impactos ambientais da atividade portuária (Câmara Paulista do Setor Portuário, 1996).
Os contratos de arrendamentos de terminais que vêm sendo assinados, atendendo à legislação de modernização dos portos, exigem o estabelecimento de metas de gestão ambiental, através das certificações de qualidade e meio ambiente (séries ISO 9000 e 14000). A implantação dos sistemas de gestão ambiental baseados nestes critérios vem sendo desenvolvida pelas empresas, algumas das quais encaminhando-se para a certificação relativa ao ambiente interno e segurança dos trabalhadores. Isso configura uma realidade peculiar, em que de imediato se destacam três pólos de atuação: a agência estadual de controle ambiental, que vem estruturando um esforço de acompanhamento e controle do conjunto de atividades potencialmente poluidoras, inclusive aquelas geradoras de riscos de acidentes; a Companhia Docas, dotada de uma superintendência de qualidade e meio ambiente, responsável pelas metas de qualidade de sua competência direta e em certa medida pela articulação das iniciativas dos terminais privados; e os programas de gestão adotados por cada empresa usuária do porto, cuja contribuição para uma efetiva despoluição do ambiente regional poderá ser progressivamente aferida, desde que exista um trabalho sistemático e abrangente de monitoramento da qualidade ambiental.
A exigência geral das certificações ambientais por parte do programa de modernização dos portos ocasiona assim uma experiência regional em que se poderá visualizar mais concretamente, uma vez que o ambiente seja monitorado e sua evolução de qualidade estabelecida, o efetivo alcance dos instrumentos empresariais de gestão para a melhoria do ambiente. Estes instrumentos surgem historicamente como resposta do campo empresarial à ascenção dos comportamentos “ambientalizados” dos mercados consumidores, e especificamente ao ambiente de discussão da idéia de desenvolvimento sustentável, consagrada na Rio 92 como um horizonte que articula, e não mais opõe, as esferas da economia e da ecologia (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1988). A resposta adequada aos desafios de qualidade ambiental é hoje um dado reconhecido dos ambientes de negócios, em especial para empresas que transacionam diretamente com mercados de paises desenvolvidos (Andrade, R. et al, 2000).
Um estudo sobre o esforço que se inicia para implantação da agenda ambiental portuária permitirá assim não apenas acompanhar as respostas ao desafio de equacionar estas atividades com as perspectivas de um desenvolvimento sustentável, no que se refere ao controle dos impactos ambientais negativos, mas uma experiência que necessariamente terá seu alcance condicionado pela capacidade dos agentes em enfrentar as diferenças de interesses entre as agências públicas, os setores econômicos que utilizam os recursos ambientais, as diferentes demandas da comunidade, tudo isso contrabalançando as metas de desempenho perseguidas no que se refere à movimentação de cargas e preços praticados.
Nessa observação, algumas categorias de análise são desde já estratégicas. A possibilidade de um controle efetivo dos riscos ambientais, gerando em especial conhecimento dos mesmos pela comunidade potencialmente afetada, que poderá assim capacitar-se para influir nos parâmetros de redução destes mesmos riscos e para agir em casos de emergências, é uma demanda que emerge da compreensão dos riscos como dimensão central da crise ambiental, hoje. Autores como Sevá (1989, 2000) acreditam estar aí um desafio para a possibilidade de uma política ambiental democrática, capaz de romper com a fatalidade da exposição aos perigos.
A sustentabilidade como horizonte inclui, por outro lado, não apenas o respeito aos limites ecológicos, mas também a geração de possibilidades de bem estar para o conjunto da população, o que implica em oportunidades econômicas diversificadas, associadas aos diferentes usos dos recursos ambientais, como destacam linhas de análise como a de Sachs (1993). Isso nos levaria a acompanhar a compatibilização do espaço econômico do porto com as demais vocações econômicas regionais, potencialmente geradoras de oportunidades de negócios e trabalho. Incluem-se aí os negócios do saneamento ambiental, que podem ser impulsionados por um esforço de despoluição da região estuarina.
Já a discussão sobre os limites da política ambiental brasileira contém questões como a trazida por Leis (1999), que identifica justamente no uso de repertório basicamente regulatório por parte das agências governamentais do setor a chave para entender as dificuldades de avanço neste campo. Para este autor, é preciso que técnicos de governo e ambientalistas descubram a negociação ambiental, capaz de articular os interesses conflitivos envolvidos e estabelecer novos consensos em torno de planos de desenvolvimento.
Esta é uma percepção que conflui com as alternativas de operacionalização da proposta de desenvolvimento sustentável difundidas pela Sustainability Challenge Foundation, entidade vinculada ao governo holandes e ao Massachussets Institute of Technology, cujo programa de gerenciamento da sustentabilidade capacita pessoal de diferentes países para a negociação de conflitos ambientais, na perspectiva de que a sustentabilidade deve ser vista como uma construção progressiva, em que nos aproximamos gradualmente de novos patamares da relação sociedade/natureza, mediante a concertação entre diferentes atores que só pode existir se o jogo de ganha/perde da economia predatória der lugar a um jogo ganha/ganha, de soma positiva, o jogo de múltiplos aproveitamentos da economia sustentável (SCF, 1994; Susskind, 1996).
A discussão de opções gerenciais empresariais associadas ao meio ambiente feita por Hart (1999) caminha nesta perspectiva, ao lembrar que a reação aos tempos de poluição sem controle deu lugar, numa primeira etapa, às regulações “end of the pipe”, ou seja, aquelas geradoras de controles dos efeitos das atividades econômicas. A esta seguiu-se a fase dos mecanismos mais preventivos através de adoção de padrões de qualidade que viessem integrar as considerações ambientais ainda nas etapas de planejamento físico dos projetos produtivos. A etapa seguinte, diz o autor, aberta diante de nós, é a etapa da sustentabilidade, um enorme desafio e uma enorme oportunidade, em que a tecnologia e os negócios poderão contribuir para resolver questões sociais e ambientais mediante procedimentos gerenciais que evitem os problemas administrativos que costumam gerar perdas de tempo com atendimento a regulamentos ambientais, permitindo inclusive que se explorem as oportunidades econômicas representadas pelas demandas ambientais. A nova postura gerencial proposta por Hart tem a negociação ambiental como um de seus parâmetros centrais, fazendo parte de uma visão ampla da sustentabilidade que deve levar os administradores a tornarem-se “sustainable leaders” (Hart, 1999, p. 86).
Estas possibilidades relativas ao repertório e às atitudes dos diferentes atores regionais são um outro foco de interesse central na análise dos conflitos ambientais associados às atividades portuárias, num momento em que ocorre uma mobilização de esforços voltados ao equacionamento ambiental de empreendimentos que articulam diferentes ramos da economia e diferentes espaços regionais, tendo desta forma grande potencial de repercussão.
Estes são aspectos centrais para um acompanhamento da experiência de implantação da agenda ambiental portuária na costa de São Paulo, visando avaliar seu alcance e as principais dificuldades em sua dinâmica de desenvolvimento.
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* (capítulo do livro “Desafios da Modernização Portuária”, 1ed. São Paulo, Aduaneiras, 2002, v.1, p.111-130)