As áreas portuárias da costa de São Paulo (Santos e São Sebastião) têm nas operações de petróleo e gás uma atividade importante na constituição de uma rede técnica que as integra entre si e com outros parques produtivos do Estado e das regiões Sudeste/Centro-Oeste, por meio de dutovias. Tais operações estão em fase de expansão, com novos aproveitamentos dos recursos da Bacia de Santos, por meio de estruturas que passam pelo licenciamento ambiental para conexões na Baixada Santista e no Litoral Norte, e da infra-estrutura existente, além do desenvolvimento de novas, complementares.
Desenham-se novos desafios para a gestão ambiental desse processo, que se agregam aos já existentes, caracterizados pela evolução gerencial das empresas do sistema Petrobrás, de um lado, e das agências governamentais, de outro. É um cenário em que interagem órgãos federais, estaduais e prefeituras – estas últimas, via de regra, mais despreparadas para governar as transformações territoriais complexas determinadas por atividades de risco ambiental. Completa-se este quadro com os grupos das comunidades afetadas de alguma forma por tais intervenções, um público que emerge como ator relevante diante da tendência a reconhecer a importância de esquemas participativos de gestão.
Este capítulo foi desenvolvido com o objetivo de buscar, nas experiências mais avançadas de gestão ambiental participativa das atividades de instalações perigosas, fontes de aprendizagem para o gerenciamento social dos riscos ambientais. A existência de um plano de alerta e preparação para emergências em São Sebastião, nos moldes propostos pelo Programa de Meio Ambiente das Nações Unidas, e sua replicação que se inicia em Santos são a base para se discutir aspectos que os autores consideram centrais para balizar políticas com o escopo amplo de capacitar a sociedade regional para lidar positivamente com as oportunidades econômicas ligadas a este grande conjunto de recursos econômicos, de forma sustentável.
O gerenciamento de riscos ambientais é aqui encarado como uma das situações mais desafiadoras no campo da administração ambiental pública e privada, por encerrar forte dose de conflito, ao mesmo tempo em que seu enfrentamento exige planos baseados na cooperação entre todos os setores da sociedade, nos espaços que podem ser afetados por conseqüências de acidentes de grande porte. O foco da análise está na interação entre estratégias empresariais, ações de governo e atitudes do público.
A preocupação com a sustentabilidade enseja a visão de novos espaços públicos, em que se dão relações de conflito e cooperação. Uma apropriação superficial do conceito de sustentabilidade, por vezes, leva a associar esta idéia aos interesses das gerações futuras, tão somente. Essa interpretação retira do conceito parte importante de seu caráter crítico em relação à atualidade. No segundo capítulo de Nosso Futuro Comum está a sistematização de uma vasta discussão que busca caminhos de superação para um desenvolvimento insustentável, predatório, que se caracteriza por ultrapassar os limites ambientais sem garantir o atendimento às necessidades básicas do conjunto das populações humanas, hoje. Neste trabalho de preparação à Rio 92, ou em autores como Sachs, a proposta de sustentabilidade combina dimensões ecológicas, sociais, culturais, econômicas e espaciais, de forma que as crises ambientais de poluição e devastação são a um só tempo impacto ambiental e exclusão social, para agora e para o futuro (COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1988; SACHS, 1993, 2002). Estilos de vida e desenvolvimento de certos grupos e populações conseguem impor-se historicamente como padrão de utilização de recursos e territórios, condicionando seus ritmos de alteração e potenciais de aproveitamento atuais e futuros, assim como outros atributos relacionados a campos diversos, como a segurança que proporcionam, ou seu papel simbólico.
A administração das tecnologias e de seus riscos é uma das linhas de ação definidas como estratégicas para um desenvolvimento sustentável. As questões ambientais podem ser vistas como conflitos entre diferentes grupos humanos, disputas derivadas dos distintos tipos de relações por eles mantidas com seu meio natural, devendo-se atentar para três dimensões básicas ao se analisar estes fenômenos: o mundo biofísico e os ciclos naturais; o mundo humano e suas estruturas sociais; e o relacionamento dinâmico, interdependente, entre estes dois mundos (LITTLE, 2001). Os conflitos mais freqüentes associam-se ao controle dos recursos naturais, aos impactos ambientais e sociais decorrentes de determinados usos e também aqueles ligados aos usos e apropriações dos conhecimentos ambientais.
Pode-se, nessa perspectiva, entender a gestão ambiental como um campo de resolução de conflitos. Nessa ótica, a evolução da política ambiental brasileira depende do reconhecimento, por parte dos diferentes atores, de que o tratamento técnico-burocrático dado aos problemas ambientais pela política e gestão pública em nosso país é insuficiente, por não considerar a existência de um contexto conflitivo.
As propostas de soluções provocam efeitos contrários, contestações, porque não incorporam a necessidade de negociar com os diferentes interesses presentes em cada situação (LEIS, 1999). Embora existam canais de participação, como conselhos e audiências públicas, ou mecanismos, como ações civis na Justiça, eles geralmente não conseguem ser também vias eficazes de negociação, em função de vícios de concepção do pessoal das burocracias especializadas e, igualmente, face aos extremismos de atitudes dos atores tradicionais do ambientalismo.
Conflito e cooperação são dimensões colocadas no centro da discussão sobre gestão ambiental empresarial por Almeida (2002). Para este autor, a política ambiental brasileira evoluiu de uma fase caracterizada pelas medidas de comando e controle a cargo das agências governamentais de meio ambiente, para um novo patamar em que as licenças ambientais são decididas pelo Governo e pela sociedade. Vivemos num mundo tripolar, em que empresas relacionam-se com o Governo e grupos da sociedade, sendo essencial combinar políticas de eco-eficiência com responsabilidade social. Incorporar a sustentabilidade na gestão empresarial implica ter cuidados com o meio ambiente, perseguir o bem-estar dos stakeholders e melhorar constantemente a reputação da empresa.
Gerenciar a reputação é a resposta ao crescente poder de organização da sociedade civil, que gera novas pressões sobre as empresas, no sentido de tornarem-se mais abertas e transparentes em suas relações e valorizarem a ética. A credibilidade, a imagem da marca e a reputação são componentes dos ativos intangíveis da empresa.
Almeida é um dos autores que propõem uma ampliação do conceito de governança corporativa, numa perspectiva que vai além de assegurar aos sócios eqüidade, transparência, prestação de contas (accountability) e responsabilidade pelos resultados (ALMEIDA, 2002; LODI, 2000). Esses atributos devem ser estendidos às relações da empresa com a sociedade e com o meio ambiente, abrangendo todos os stakeholders (ALMEIDA, 2002, p. 90).
Voltando-se o foco para temas relacionados à governança democrática, podemos considerar contribuições como a de Carneiro, analisando experiências dos conselhos para definir elementos centrais para esta discussão: práticas participativas, mecanismos de accountability e responsabilidade pública. Uma das noções trazidas é a de accountability societal, mecanismo de controle não-eleitoral das ações governamentais, baseado na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia – enfim, incorporando novos atores como ONGs e movimentos sociais (CARNEIRO, 2002, p.281). As questões propostas por esta autora em relação a colegiados participativos por ela estudados podem ser estendidas aos conselhos de meio ambiente, instâncias caracterizadas justamente pela incorporação de entidades não-governamentais de diferentes tipos, que acompanham criticamente os procedimentos de controle ambiental feitos pelo Governo, exercendo por essa via uma pressão também sobre os empreendimentos privados.
O desafio da construção dessas novas esferas públicas, em que participem diferentes atores e que amparem a possibilidade do trânsito do conflito à cooperação, coloca em destaque a habilidade da negociação ambiental e da construção de consensos. O Programa Internacional de Gerenciamento da Sustentabilidade da Sustainability Challenge Foundation seleciona a experiência do Instituto de Consensos MIT/Harvard Law School como base para o aproveitamento de experiências de negociação de conflitos, lastreadas na abordagem dos ganhos mútuos. Aqui se propõe que jogos de soma positiva podem ser construídos quando cada ator coloca-se no lugar do outro, busca entender suas necessidades e interesses, e são organizadas pautas de discussão que facilitem a construção de entendimentos (SUSSKIND, FIELD, 1997).
A abordagem dos ganhos mútuos incorpora a análise crítica dos procedimentos tradicionais em situações de crise entre empresas ou agências governamentais e públicos agressivos – entendendo-se agressividade como a opção por boicotes, abaixo-assinados ou ações judiciais contra licenças ambientais. Gerentes e profissionais de empresas e governos muitas vezes ampliam o conflito, por falta de preparo para lidar com o público. A forma como transmitem ou escondem informações importantes é um dos aspectos mais estratégicos para acalmar ou exacerbar ânimos.
Situações típicas de agressividade do público se manifestam diante de riscos ambientais. Nesses casos, de acordo com os autores que trabalham com a abordagem dos ganhos mútuos, o comportamento agressivo de setores da comunidade, que pode chegar até a campanhas pelo fechamento de empresas, é uma resposta dos protagonistas a uma ameaça, real ou imaginária. Um acidente ambiental com danos significativos, ou vítimas, e a notícia do perigo deflagram reações que podem evoluir de forma tanto mais agressiva quanto menos capacitada para lidar com conflitos for a equipe de gestores da empresa ou a agência governamental em questão (SUSSKIND, FIELD, 1997).
Instalações perigosas – aquelas onde são armazenadas, transportadas e manipuladas substâncias com alto potencial de risco para o ambiente e as populações humanas (OECD, 2003) – devem contar com planos de gerenciamento de riscos, que incluem em muitas situações a preparação da comunidade envoltória para respostas rápidas em emergências. Quando as hipóteses de acidentes em uma planta industrial, ou um terminal de cargas perigosas, incluem eventos que possam ultrapassar os muros da instalação, a maneira eficaz de garantir a segurança da comunidade é, depois de se reduzir ao máximo as possíveis causas de acidentes, informar a comunidade do risco e integrá-la aos planos de ação de emergência (UNEP, 1990; DE MARCHI, 2002).
A metodologia de alerta e preparação da comunidade para emergências locais (Apell – Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level) do Programa de Meio Ambiente da ONU foi desenvolvida a partir da avaliação de grandes desastres ambientais tecnológicos, como em Bhopal, na Índia, ou na Cidade do México, ainda nos anos 80. Nessas ocasiões, entraram em colapso os planos de emergência em que apenas as instituições – privadas e públicas – estavam preparadas para agir. Sem informação, sem orientação, a população foi presa de pânico coletivo e instalou-se o caos nas aglomerações humanas circundantes. O acompanhamento de acidentes industriais ampliados demonstra que as vítimas da desinformação e do pânico são, freqüentemente, tão ou mais numerosas que as vítimas diretas de incêndios e explosões de grande porte (UNEP, 1990; QUARANTELLI, 2000; SERPA, 2000).
Compreendendo-se que a desinformação é um componente fundamental da vulnerabilidade social ao risco (PORTO, 2002). Passa-se a visualizar a cooperação entre os diferentes atores locais como uma questão estratégica para construir patamares de segurança ambiental efetiva sempre que existam instalações perigosas na vizinhança de aglomerados urbanos, ou mesmo de outras instalações industriais.
A construção de mecanismos de cooperação depende essencialmente de abrir a informação sobre o risco, garantindo que cada segmento participe do desenvolvimento e da análise dos diagnósticos dos riscos. Sobre essa base, empresas, agências governamentais e lideranças comunitárias poderão desenvolver esquemas de resposta rápida a emergências, que podem guiar efetivamente as ações em momentos de crise, desde que ancorados em forte credibilidade em relação aos planos de ação propostos e a seus esquemas de coordenação (DE MARCHI, 2002).
Mecanismos de informação e cooperação com os diferentes stakeholders são colocados como prioridade pelo conjunto de princípios para prevenção, preparação e resposta a acidentes químicos desenvolvido pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), lançado em 2003. Em recente Seminário Mediterrâneo sobre riscos urbanos, esses princípios foram trabalhados como base para o conceito de confiança consciente, ou confiança lúcida, uma relação de convivência positiva entre comunidades e empresas que operam instalações perigosas, em que a empresa supera a rejeição (agressividade) do público abrindo a informação sobre os riscos associados a suas operações, demonstrando comprometimento total com a sua redução, por meio de gerenciamento constante com melhorias contínuas, e construindo cooperação com autoridades públicas e entidades da comunidade para organizar adequados planos de resposta a acidentes (OECD, 2003; CHARTE DE COOPERATION INTERVILLE POUR LA GESTION DES RISQUES, 2003) .
A idéia da complementaridade entre prevenção de acidentes e preparação para reduzir suas conseqüências pode ficar mais clara recorrendo-se à equação do risco ambiental. Ele pode ser mensurado com a multiplicação da probabilidade, ou freqüência, de um evento acidental por suas conseqüências: R = f x c (SERPA, 2000). Para reduzir o risco, trabalha-se sempre para diminuir a freqüência, ou probabilidade, de acidentes e para reduzir as conseqüências. Os planos de resposta rápida são um caminho para reduzir conseqüências em danos ambientais, e também em vítimas humanas, sempre que exista a proximidade entre instalações perigosas e público externo.
O conceito da confiança consciente – ou da busca de novas relações não-agressivas com a comunidade, baseadas no acesso à informação sobre o risco – incorpora até certo ponto as discussões propostas por correntes mais críticas sobre os fenômenos da sociedade do risco, que podem ser encontradas em trabalhos como os de Sevá ou Beck. As situações de risco de acidentes podem ser analisadas como fenômenos de violência, cuja discussão deve ser encarada como parte importante da questão democrática, uma vez que as populações ficam expostas a falhas técnicas nos processos industriais, sem que ao menos esta condição de insegurança seja previamente conhecida (SEVÁ, 1989). Para Beck, vivemos numa sociedade do risco, estando as ameaças disseminadas pelo novo padrão de técnica produtiva num grau em que as responsabilidades pelo risco se diluem. Quando a sociedade tenta enfrentar o problema, o cidadão defronta-se com o autoritarismo técnico-burocrático dos especialistas, que tendem a impor suas equações sofisticadas e desqualificar os temores dos leigos (BECK, 1998).
A busca de uma nova ética de negócios, por um lado; a questão do conflito, ou de como a agressividade do público afeta as empresas e seus negócios, por outro; e de modo geral a busca de alternativas de desenvolvimento local trazem para o campo de preocupações dos gestores privados e públicos, encarregados do desenvolvimento dos processos decisórios em contextos marcados pela emergência de novos padrões de governança, a questão da exposição de comunidades indefesas diante de riscos desconhecidos. Experiências de construção de cooperação para planos de ação em acidentes ambientais podem ser analisadas como casos extremos, em que novos padrões de gestão ambiental, focados na sustentabilidade, ensejam a construção de respostas inovadoras em termos de democratização da informação e construção de cooperação, nas difíceis condições em que se dão os processos participativos na realidade brasileira, marcada por fenômenos de exclusão social e negação da cidadania.
A construção de relações de confiança com o público é um dos grandes desafios estratégicos para a Petrobrás. A segurança ambiental assumiu novas proporções para os negócios da empresa, deixando para trás uma era em que seus gestores praticavam políticas de prevenção e controle de poluição crônica e acidental coerentes com a ecopolítica do Estado brasileiro promotor do desenvolvimentismo predatório (GUIMARÃES, 1986).
A associação entre desenvolvimento e segurança – num tempo em que meio ambiente não era entendido como uma dimensão da segurança nacional – condicionava, por um lado, a predominância da produção sobre a precaução e, por outro, limitava a influência de eventuais críticas da sociedade sobre a gestão de operações industriais, inclusive aquelas conduzidas pelas estatais. Em lugares em que se localizavam grandes operações da Petrobrás, especialmente as portuárias, a própria eleição dos prefeitos foi tirada do alcance do voto direto pelo instituto das áreas de segurança nacional.
O Estado brasileiro viria a ser modificado, no processo de democratização, nos aspectos legais e na sua configuração institucional, com novos instrumentos de controle ambiental edificados com uma forte marca: impor limites, controlar as transformações de uma economia de fronteira, devastadora. A estrutura governamental brasileira de meio ambiente carrega o viés do comando e controle – tão conflitivo – devido ao impulso de dois momentos históricos de raízes diferentes.
Nos anos 70, quando é criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente pelo governo militar, a preocupação é centralizar a política ambiental em mãos do Governo para garantir que uma ação “técnica” exista sem atrapalhar o ritmo do desenvolvimento (Ibid., 1986), distanciando as medidas de controle ambiental da influência do cidadão. Na democratização, o anseio de colocar limites para uma economia que utilizava sem prudências ecológicas o território e seus recursos, impondo com os grandes projetos impactos irreversíveis aos lugares e às comunidades, faz com que as novas instituições então construídas, ou reconstruídas, tenham de novo o viés do controle burocrático, agora em nome da defesa dos cidadãos e das suas referências ambientais cotidianas.
Redemocratização e emergência de regras ambientais ocorrem num processo histórico que se entrelaça com outros fenômenos recentes que atingem diretamente o ambiente em que se movem os negócios da estatal de petróleo. A integração entre as economias nacionais e a abertura de mercados, características do processo de globalização, têm desdobramentos sobre o campo de atuação da empresa, especialmente no que tange ao monopólio das operações com petróleo e derivados e à concorrência, dentro e fora do País, com outras empresas.
Em tempo muito breve, a empresa é desafiada a girar radicalmente seu processo de gestão em relação às questões ambientais, tornando prioridade o que antes era secundário. O motor da mudança são as crises de efeito retardado deixadas na fase desenvolvimentista, resultado de decisões de localização e rotinas de operações organizadas no contexto ecopolítico anterior. Acidentes de grande visibilidade e repercussão, como os da Baía de Guanabara e de Araucária, têm como resposta a deflagração do Programa de Excelência em Gestão Ambiental e Segurança Ocupacional (Pegaso) (PETROBRÁS, 2000).
Na virada do século, a Petrobrás fez um investimento de mais de US$ 1 bilhão na manutenção da rede de dutos e instalações; na implantação de uma rede de centrais de atendimento a emergências dotadas de grande volume de equipamentos para reduzir conseqüências de acidentes; e na prática de benchmarking em gestão ambiental, com a contratação de empresas estrangeiras como consultoras – muitas e diversificadas frentes de um gigantesco esforço de mudança do padrão técnico da empresa, cujos resultados ela tem dificuldade em comunicar para a sociedade brasileira.
Nesse cenário, as relações da Petrobrás com as comunidades nos locais onde se dão suas operações são um ponto de alta sensibilidade. Dificilmente a reputação ambiental de uma operação de escala continental poderá ser construída dissociada do tom de agressividade das atitudes do público que convive diretamente com suas instalações, em cada lugar. A percepção do risco pelas populações, o gerenciamento dos riscos de forma responsável e eficaz e a comunicação deste processo para a sociedade adquirem papel estratégico quando uma palavra de ordem como a confiança consciente emerge para estruturar as relações entre as instalações perigosas e o público.
O maior terminal de petróleo da América Latina localiza-se em São Sebastião, costa norte de São Paulo. A instalação tem capacidade de armazenamento de 12 milhões de barris, movimentando cerca de 50 milhões de toneladas anuais e recebendo em seus quatro berços uma média de três navios por dia.
Até o ano 2000, a instalação e suas operações de transporte e armazenamento de produtos registraram 220 acidentes, em sua grande maioria derramamentos de petróleo no mar (POFFO, 2000; CUNHA, 1996). No final dos anos 80, havia em São Sebastião um ambiente de acirrado conflito ambiental, provocado não apenas pelos acidentes com petróleo, mas também pelos impactos de um processo de urbanização desordenada promovido pela ocupação imobiliária que se seguiu ao asfaltamento da estrada Rio-Santos, em 1984, bem como pelos projetos ligados à expansão do porto de cargas gerais, o Porto Dersa (CUNHA, 1996, 2002).
Com a volta das eleições diretas para prefeito, em 1985, a política local começava a incorporar a questão ambiental como tema de destaque. Nos anos 89-92, a administração municipal desenvolveu uma política de meio ambiente, incluindo legislação que criava o licenciamento ambiental vinculado à participação da comunidade por meio do Conselho de Meio Ambiente, de composição paritária entre representantes do Governo e de entidades da sociedade civil.
O terminal da Petrobrás passava a ser obrigado a pedir autorização ambiental de funcionamento à Prefeitura a cada dois anos, devendo para tanto apresentar ao município seus estudos de riscos. A análise e as exigências da Prefeitura poderiam se apoiar nos estudos da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (Cetesb) e contar com pareceres técnicos adicionais, se necessário.
Em 1992, com o licenciamento municipal, pela primeira vez o risco de acidentes ambientais associados ao terminal foi analisado e debatido publicamente. Na seqüência dessa primeira autorização ambiental, que continha cerca de 60 exigências em medidas de segurança, a Prefeitura propôs ao terminal o desenvolvimento do Plano Apell, com o objetivo de desenvolver condições de segurança para a população que vive nas imediações do terminal (CUNHA, 1996).
O plano só seria efetivamente implantado na administração 1997-2000, consolidando um período de importante evolução na gestão dos riscos do terminal. Na segunda metade da década de 90, atendendo às exigências da Cetesb e da Prefeitura, a Petrobrás investiu em seu terminal de São Sebastião US$ 36 milhões em medidas de segurança ambiental, reduzindo drasticamente o número de acidentes e – o que do ponto de vista do dano ambiental é muito importante – o volume de produtos derramados (POFFO, 2000).
O Plano Apell tem como eixos a abertura das informações sobre o risco para a população potencialmente afetada e o desenvolvimento de planos de resposta rápida, nos quais os diferentes segmentos da comunidade participam em todas as etapas. É essencial para essa metodologia que o Grupo de Coordenação incorpore o Governo local e lideranças comunitárias, de forma a garantir adesão e participação amplas, com esquemas de treinamento periódico que capacitem todos os grupos a agir ordenadamente no caso de acidentes de grandes proporções.
Em São Sebastião, a Cetesb e a Prefeitura, dentro dos programas de gerenciamento de riscos, estabelecem que é necessário para o terminal contar com um plano de ação de emergência externo a suas instalações, já que a área de tancagem de petróleo e derivados, como nafta e querosene de aviação, abraça todo o centro da cidade, limitando-se muro com muro aos bairros onde habitam, permanentemente, cerca de 15 mil pessoas e um número não conhecido com precisão nas temporadas de verão. Há ainda várias escolas que atendem desde as idades iniciais até jovens de curso superior.
As piores hipóteses acidentais identificadas nos estudos de riscos do terminal, que passaram a ter publicidade a partir dos licenciamentos municipais, são o vazamento seguido de incêndio de poça, ou a formação de nuvem explosiva. Em ambos os casos, as medidas de segurança existentes (diques em volta dos tanques, controle de estoques e outras) levam os estudos técnicos a não apontar para vítimas diretas desses possíveis – embora pouco prováveis – eventos.
Considera-se essencial administrar possíveis reações de pânico coletivo, que poderiam se seguir à deflagração de episódios como um grande incêndio e explosões. Não apenas isso está registrado na literatura a respeito, mas a própria cidade tem um histórico que justifica essa preocupação. No passado, o vazamento de água com óleo para um córrego que corta o centro do município provocou incêndio, gerando pânico e fuga desordenada. Em outra ocasião, um incêndio em navio atracado teve a mesma conseqüência.
Assim, de 1998 a 2000, fase em que o Apell foi efetivamente desenvolvido e implantado na cidade, o pessoal envolvido teve de elaborar estratégias para comunicar as hipóteses de acidentes para a comunidade dos bairros contidos nos setores de risco, juntamente com a organização de um plano de ação de emergência que articula a colaboração de diferentes instituições públicas e privadas, incluindo a rádio local. Uma cartilha de linguagem acessível foi trabalhada com auxílio de uma gincana, em que as tarefas chamavam a atenção para o seu conteúdo: os bairros em área de risco, os pontos de encontro para evacuação dos bairros e como agir em caso de acidente.
Por decreto municipal, estabeleceu-se o Dia do Alerta, um sábado em outubro que deve ser utilizado sempre para exercícios de alerta e preparação para acidentes ambientais, com o objetivo de não permitir que o tema caia no esquecimento e os esquemas se desorganizem. O Dia do Alerta em São Sebastião tem sido uma experiência de relativo sucesso desde o ano 2000, quando foi implantado. Gincanas e exercícios de evacuação de moradores e escolares reúnem a cada ano centenas de pessoas e garantem uma progressiva difusão do plano de ação de emergência.
Em 2003 e 2004, a experiência do Apell de São Sebastião foi apresentada em encontros internacionais por representantes da Transpetro e do Governo local. Surpreendentemente para ambos, ela foi reconhecida pela coordenação mundial do Apell como uma das melhores experiências em mobilização da comunidade, nos marcos dessa metodologia da ONU. O contato com a festa que acontece em cada Dia do Alerta, por meio de vídeos, fez com que as estratégias de São Sebastião passassem a despertar genuíno interesse no pessoal de empresas e agências governamentais que enfrentam desafios similares em outros países.
Com isso, amplia-se a responsabilidade dos gestores ambientais da Transpetro, já que seus trabalhos nos portos da costa de São Paulo (em Santos também já se inicia o desenvolvimento do Apell) passam a ser acompanhadas por um público atento e qualificado, fazendo parte de um rol ainda – infelizmente – restrito de experiências similares no País e na América do Sul, onde são registrados trabalhos desse tipo na unidade da Braskem, em Maceió; no Porto de Bahía Blanca, na Argentina; e em algumas unidades de mineração.
Analisando-se os fatores que permitiram desenvolver o Apell como experiência positiva, verifica-se que o Conselho de Meio Ambiente cumpriu em São Sebastião o papel de amparar a edificação de uma nova esfera pública. É interessante verificar as características centrais deste colegiado como parte do arcabouço de governança que permitiu chegar ao estágio de cooperação para organização de resposta rápida a acidentes ambientais neste município.
O Apell de São Sebastião é um resultado talvez surpreendentemente avançado, em termos de cooperação, numa cidade em que o nível de presença política da luta ambiental tornou-se tão decisivo em dado momento. Quando a Prefeitura, no fim dos anos 80, desenvolveu a política ambiental municipal, havia um impasse em torno do desenvolvimento do município: os ambientalistas não tinham peso suficiente para apresentar alternativas de investimento e emprego, mas conseguiam empatar os projetos predatórios, como novos loteamentos sem cuidados ambientais (CUNHA, 1996).
Um Plano Apell estruturou-se depois de serem apresentadas, publicamente, hipóteses de acidentes ampliados que poderiam abalar a vida no centro da cidade. Moradores e ambientalistas legitimaram as propostas de ação e contribuíram para estruturar o plano de ação de emergência e os procedimentos de comunicação dos riscos. Participaram desse processo agências como a Cetesb e a Defesa Civil estadual, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente, a Defesa Civil local, a própria Petrobrás, a rádio e o jornal locais, o grupo ambientalista, associações de moradores e a empresa de ônibus.
Quando o Plano Apell foi implantado, o Plano Diretor Municipal debatido e negociado no interior do Conselho de Meio Ambiente construiu consenso em torno da diretriz de se reconhecer o dinamismo econômico da atividade do terminal como algo imprescindível ao município e de condicionar seu progresso ao estrito respeito a padrões de qualidade ambiental. O conselho que amparou esse processo tinha composição paritária. Metade dos membros com direito a voto era do Governo Municipal e metade reunia ambientalistas, moradores, trabalhadores, advogados, arquitetos, engenheiros e veranistas, todos representados por suas entidades. O regimento forçava a decisão por consenso. O papel do conselho era consultivo, formalmente.
É um conselho que funciona há 14 anos. Em suas reuniões debatem-se vivamente episódios como um vazamento do oleoduto que liga São Sebastião à Refinaria de Cubatão, ou o pedido de licença ambiental para obras de ampliação do sistema de linhas de dutos no píer da Transpetro.
Nesse ambiente, a construção da reputação ambiental da empresa não pode prescindir de mecanismos de diálogo e construção de consenso com os atores que vivem a política ambiental local. O terminal é um dos pólos de transformação ambiental em zona piloto da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica. Os ambientalistas locais têm garantido uma forte repercussão fora da região para campanhas ou denúncias que passem a promover, na hipótese de romper-se o mecanismo de que dispõem para acompanhar de perto as iniciativas de gestão das operações perigosas.
Para uma análise das estratégias gerenciais associadas às questões ambientais, é importante reconhecer que o gerenciamento de riscos é um desafio especialmente difícil na realidade brasileira. Populações expostas a riscos historicamente desconhecidos devem agora se tornar agentes da elaboração e implantação de planos de resposta rápida, sem os quais não é possível evitar conseqüências catastróficas na ocorrência de acidentes ampliados.
Embora reduzindo significativamente a probabilidade de acidentes por meio de medidas preventivas, uma empresa como a Petrobrás deve avançar para participar, em cada localidade em que ocorrem suas operações, de esquemas cooperativos capazes de estruturar planos de emergência eficazes. Isso é tanto mais necessário quanto mais os processos caóticos de urbanização vão multiplicando situações de vizinhança entre as instalações perigosas e bairros de moradia, cujas redes de vias de acesso nem sempre são propícias a movimentos coletivos de afastamento rápido, em casos de necessidade.
O acidente ambiental com vítimas é uma ameaça para a comunidade e para a empresa. Compromissos éticos, a incorporação do meio ambiente no núcleo dos negócios e na própria missão da empresa, a busca da excelência em gestão ambiental – tudo que compõe uma reputação ambiental em (re) construção forma parâmetros que podem ser colocados em cheque por uma ocorrência grave nesse campo.
Esses diferentes danos podem ser quantificados. Cada fator da equação de risco ambiental deve ser multiplicado pelos possíveis prejuízos à reputação da empresa, permitindo estabelecer um risco ambiental do negócio, cuja representação poderia ser esboçada assim:
[(r = f x c) x repercussão]
A análise aqui trazida sugere aos gestores uma visão positiva sobre a participação crítica dos diferentes segmentos da comunidade. O controle ambiental feito de forma participativa foi, na experiência analisada, a maneira de estruturar um diálogo sobre as alternativas técnicas para reduzir o risco.
A cada momento de discussão de nova autorização ambiental de funcionamento, os leigos passam a conhecer um pouco mais sobre as complexas tarefas técnicas exigidas para dar maior segurança às operações do terminal – incluindo a preparação de planos de emergência. Nessa dinâmica está a base para o trânsito do conflito à cooperação, mediante negociações que envolvem metas, investimentos, prazos, visualização de avanços parciais, avaliações, compensações e muitos outros mecanismos. A diversidade na composição da instância participativa garante equilíbrio entre posições mais preocupadas com aspectos ambientais e outras cuja prioridade é o emprego, ou a arrecadação derivada do movimento de cargas.
O histórico da política ambiental de São Sebastião no período 1989-2000, fase em que se deu a implantação do processo participativo de controle ambiental e seu desdobramento na preparação para emergências, configura um processo de governança que permite falar no gerenciamento social dos riscos ambientais, em que se somam os esforços da empresa, dos diferentes níveis de governo (estadual e municipal) e de diferentes entidades associativas, com base na disponibilização organizada das informações sobre os riscos ambientais.
O uso dos instrumentos de comando e controle – tipificados nas exigências formuladas nas licenças e autorizações ambientais – vai até o ponto de se exigir da empresa a formulação e apresentação de um plano de emergência externo. A existência desse documento não garante, por si, só a implantação das medidas preconizadas pelo plano, e a empresa não é capaz, agindo isoladamente, de promover esta implantação. Ainda que alguns grupos da comunidade adiram a um processo de diálogo e se envolvam com o plano, dificilmente o conjunto da população se mobilizará para aprender, treinar periodicamente e participar de esquemas de abandono de área.
O Plano Apell é uma iniciativa não-compulsória e as condições para seu desenvolvimento surgem quando uma empresa se dispõe a abrir ao público as informações a respeito dos riscos de suas instalações. Sobre essa base inicial, o desenvolvimento das ações do Apell depende da colaboração entre diferentes instâncias e setores de governo, em especial órgãos ambientais, defesa civil, órgãos de saúde e a cúpula do Governo local.
As lideranças comunitárias são um outro pólo essencial, e sua adesão depende de um histórico prévio de ações de governo e da empresa, capazes de angariar credibilidade e estabelecer mecanismos de diálogo. As habilidades de coordenação são essenciais no interior do grupo de líderes do processo que vai se conformando, já que não será legítimo nenhum mecanismo de comando. Para preparar a emergência, e a ação de emergência propriamente dita, há que existir concertação.
Técnicos das agências governamentais e gestores empresariais têm, assim, a oportunidade de reconhecer um novo campo de habilidades cruciais para o desenvolvimento de uma competente gestão ambiental nas situações de gerenciamento dos riscos ambientais – habilidades focadas na capacidade de estabelecer diálogo franco como etapa essencial para o gerenciamento social dos riscos, única via para garantir a segurança ambiental, tão vital para cidadãos quanto para empresas. O aprendizado dessa experiência de governança ambiental pode representar, no caso da Petrobrás, componente para uma estratégia de gestão ambiental, na perspectiva trazida por Barbieri: abordagem ambiental estratégica significa trabalhar as questões ambientais para proporcionar valores aos componentes do ambiente de negócio da empresa que os diferenciem dos seus concorrentes, fornecendo-lhe vantagens competitivas sustentáveis (BARBIERI, 2004).
As novas operações com petróleo e gás da Bacia de Santos desenham um cenário de novos desafios no campo da gestão ambiental para vários municípios da costa paulista. Estão em curso os processos de licenciamento para empreendimentos complexos, linhas de gás e óleo chegando à costa por Praia Grande, na Baixada Santista, e por Caraguatatuba e São Sebastião, no Litoral Norte, com desdobramentos na distribuição de produtos para diferentes pontos no Planalto, depois da travessia da Serra do Mar e sua Mata Atlântica. Tais operações vão interagir com espaços conflagrados por redes técnicas de operações portuárias de grande porte já instaladas.
O Apell implantado em São Sebastião e em começo de desenvolvimento em Santos, na área do Terminal Aquaviário da Alemoa, mostra o caminho de um novo padrão de governança ambiental, pautado pelo gerenciamento social dos riscos. Trata-se de uma experiência positiva, testada na lide com os conflitos ambientais, que via de regra são acirrados na realidade brasileira – marcada por fenômenos de descontinuidade administrativa em que muitas vezes, na sucessão de um governo para outro, aprendizados se perdem e mecanismos de gestão se desestruturam.
A alternativa à resolução de conflitos por jogos de soma positiva são os resultados de soma zero. Em situações de risco de acidentes ambientais, a agressividade do público, ligada à falta de informação e de confiança, pode ser resolvida com a imposição de entraves à atividade econômica.
Em determinadas situações, o que se impõe é o simples atropelamento da cidadania e dos próprios requisitos de segurança ambiental. Qualquer uma dessas possibilidades significaria, em exemplos como os dos terminais portuários de São Sebastião e Santos, que a sociedade não é capaz de aproveitar um sítio de porto natural para impulsionar um dos maiores negócios de energia do planeta sem destruir seus atributos naturais e culturais e comprometer o bem-estar das comunidades.
O desenvolvimento de relações de confiança consciente entre a empresa e os diferentes atores locais pode ser algo essencial para que os conflitos não acabem por consumir improdutivamente as energias dos grupos da sociedade. Procedimentos de governança ambiental apoiados em práticas de gestão ambiental avançada podem, assim, ser reconhecidos como fatores que ajudam a construir o desenvolvimento sustentável, em que a expansão das oportunidades econômicas ocorre sem comprometer o conjunto de recursos ambientais. A capacitação dos diferentes atores locais e a construção de processos democráticos de gerenciamento abrem possibilidades que as práticas tradicionais de gestão, caracterizadas pelo medo de comunicar-se com o público, não podem garantir.
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* (capítulo do livro “Direito do Petróleo e Gás: aspectos ambientais e internacionais”, 1ed. Santos, Editora Universitária Leopoldianum, 2007, v.1, p.151-163)
Professor do Mestrado de Gestão de Negócios da UniSantos